PERO TENEMOS CARRETERAS…

“En estos 9 años hemos invertido en vialidad más de $8.440 millones, seis veces más que los tres gobiernos anteriores juntos”.

Esta prédica sobre los ingentes recursos destinados para carreteras que el presidente Rafael Correa y sus ministros de Obras Públicas repiten en varias ceremonias inaugurales de obras, fue destacada nuevamente el pasado 5 de enero (con  cifra actualizada), por el primer mandatario durante la inauguración del Anillo Vial de Quevedo – Tramo II.

Aunque el presidente aceptó que la construcción de esta vía de 26 kilómetros demoró más de 4 años, ponderó sus beneficios directos para 200 mil personas, asegurando que modificará hasta el concepto del “buen vivir” en Quevedo, provincia de Los Ríos.

No obstante, las demoras no fueron las únicas modificaciones en esta obra, que tuvo un plazo original de 1 año y 8 meses a partir del 26 de octubre del 2011, fecha en que se concretó la entrega del anticipo. Su valor inicial de $123,52 millones, financiados con bonos del Estado ($98,82 millones) y con el presupuesto general del Estado ($24,71 millones) subió a $155,74 millones (sin IVA), lo que significó que el costo por kilómetro se incremente de $4,81 millones a $6,06 millones, es decir en un 26%, aumento que el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) autorizó, amparado en la aprobación de un contrato complementario y 4 órdenes de cambio. Su costo final fue de más de $180 millones, según Correa.

Pero las variaciones observadas en este proceso contractual no configuran una práctica aislada. Buena parte de los proyectos viales han registrado postergaciones e incrementos en sus valores originales. Esto, a pesar de que Correa emitiera el decreto 451, (publicado en el Registro Oficial el 18 de agosto del 2010) con el fin de evitar los retrasos, al establecer que en toda obra pública vial debe haber tres turnos diarios, siete días a la semana, y al menos dos frentes de trabajo. También se determinó que solo por motivos de fuerza mayor debidamente justificados, por incremento de obras decididas por la entidad contratante y “no imputables a falencias en los estudios, se podrán ampliar montos y plazos de contrato u órdenes de cambio”.

Se investigó una muestra de 48 obras ejecutadas por el MTOP, tomando valores de $10 millones en adelante. Los 48 procesos contractuales analizados fueron suscritos entre 2008 y 2015 y suman $1.843,67 millones (sin IVA). De esta muestra, se constató que el 93% ha tenido incrementos en sus valores originales que van del 6% al 270%. Mientras que los mayores diferimientos de los contratos llegan hasta los 4 años a partir de su fecha de entrega original. Las principales causas de los problemas, cuestionados incluso por las mismas autoridades del régimen, han sido las fallas en los cálculos de los rubros (o cantidades de materiales y distancias) o el aumento de rubros que no estaban previstos; la falta de estudios técnicos; la influencia de la temporada invernal y las dificultades en la geografía de las diferentes zonas de construcción o rehabilitación de las vías.

El MTOP ha autorizado esas variaciones mediante figuras como los contratos complementarios,  las órdenes de cambio y un mecanismo denominado costo más porcentaje.

La búsqueda de datos sobre los 48 procesos contractuales partió del sistema de contratación del Estado, que es el Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP), portal que funciona como un verdadero laberinto para encontrar información, pues solo durante 2 semanas se pudieron descargar los contratos, ingresando el nombre de la obra y el año de ejecución. Luego el sistema requirió el código de cada proceso contractual. Y poco tiempo después el sistema requirió especificar el tipo de contratación utilizada en el proceso, es decir: licitación, contratación directa, publicación especial, subasta, lista corta, etc…

Y por si esto fuera poco, en este portal no se encontraron los contratos de todas las obras seleccionadas en la muestra, por lo que se recurrió a informes de rendición de cuentas de las direcciones provinciales del MTOP, estudios de auditoría interna de esta misma cartera de Estado, informes de la Procuraduría General del Estado y de la Contraloría, así como los reportes del Sistema Integrado del Ministerio de Obras Públicas (SITOP). Se complementó la información con las publicaciones de los medios de comunicación, sobre todo del Gobierno.

Hemos tomado como ejemplos 4 carreteras que refleja este modus operandi.

Alzas astronómicas en manos militares

Entre los casos emblemáticos de obras con costos que hasta triplican sus valores iniciales constan dos que tienen como antecedente haber sido investigadas dentro del escándalo de presuntas irregularidades de contratos del Estado con empresas en las que Fabricio Correa, hermano del presidente Rafael Correa, era accionista y/o propietario.

La primera es la Rehabilitación y Ampliación de la vía El Empalme-Celica-Alamor, que ha experimentado un alza total del 269,77% respecto a su valor original.

Esta obra tuvo dos fases, cuyos procesos precontractuales están en el portal del Sercop, aunque no constan ahí los contratos suscritos en ninguna de estas fases.

En la primera, la contratista fue Constructora del Sur (COSURCA). En un informe de la Procuraduría se determina que en el contrato, firmado el 18 de febrero del 2009 por $11,54 millones, se incurrió en causal para declarar su terminación unilateral. La razón: la empresa International Energy Overseas Corporation, de propiedad de Fabricio Correa, era accionista de Cosurca, lo que contravenía la ley.

El 26 de junio el presidente Correa dispuso que se busque la fórmula jurídica para anular los contratos del Estado con compañías de su hermano y que fueron denunciados en una investigación de diario Expreso. El mandatario decidió la terminación de los contratos en julio del 2009.

A partir de ello se inició una segunda fase para esta obra que en los registros del Sercop consta con el nombre de “Ampliación carretera Empalme Celica-Alamor, incluida construcción del puente Laramine y el mantenimiento”. El contrato se firmó el 29 julio de 2010, bajo la modalidad de Regimen Especial, con el Cuerpo de Ingenieros del Ejército (CIE), por $38’785.090.

Este monto implicó ya un aumento de $27,24 millones respecto al valor contratado con Cosurca.

Pero también el contrato con el CIE tuvo variaciones en valores y plazos. En el reporte del SITOP, a octubre del 2015, consta que subió en $3,89 millones y el plazo, que vencía el 17 de agosto del 2012, se amplió por un año, tras la firma de 2 contratos complementarios. De esta forma su valor se ubicó en $42’676.412,26.

El incremento final fue de $31,13 millones que significa el 269,77%. El diferimiento total de la obra fue de 1 año y 4 meses. Esta vía tiene 50,6 kilómetros, con lo cual el costo por kilómetro pasó de $228.088 a $766.503,7 y luego a $843.407,35. El 23 de diciembre del 2013 el MTOP anunció que esta obra fue concluida.

El segundo proyecto, también relacionado con las denuncias en contra del hermano del primer mandatario fue la Reconstrucción de la vía Arenillas puente Puyango-Alamor y Accesos, de 80,5 kilómetros. La Procuraduría también determinó que en el contrato con “COSURCA se ha incurrido en una causa para declarar la terminación unilateral, por haberse celebrado contra expresa prohibición de la Ley…”.

Este contrato se suscribió el 28 de octubre de 2008, por $29 millones y al igual que el anterior fue terminado en julio del 2009.

Casi dos años más tarde (26 mayo 2011) la cartera de Obras Públicas firmó el contrato para la reconstrucción de esta vía con el Cuerpo de Ingenieros del Ejército (CIE), por $54’076.996,67 y un plazo de 30 meses.

En el último reporte del SITOP se precisa que el plazo para su terminación se fijó primero para el 30 de noviembre de 2013, pero luego se lo difirió por 10 meses más (al 30 de septiembre del 2014). Y el valor subió a $68’938.818,38. Estas modificaciones obedecieron a la aprobación de 5 órdenes de cambio. Mediante la última orden de cambio el monto del contrato subió en $14,86 millones.

El diferimiento en la entrega de la obra ha sido de 4 años y 4 meses y el aumento total de su valor, de $39,84 millones que equivalen al 137%. Cuando el proyecto pasó a manos del CIE el costo por kilómetro varió de $361.403 a $671.763,9. Y ya durante la ejecución de los trabajos de la entidad militar se valor volvió a subir a $856.382,8.

Esta obra consta en el reporte del SITOP con el 100% de cumplimiento de los trabajos contratados.

Auditorias internas y Contraloría encuentran presuntas ilegalidades en otros proyectos

Una obra con contratiempos desde su inicio ha sido la “Terminación de la Reconstrucción de la Troncal Amazónica E-45 carretera Puyo-Macas, tramo Puyo-Puente Pastaza”, ubicada en las provincias de Pastaza y Morona Santiago.

Si bien su primer contrato se firmó el 14 de enero del 2003 (en el último día de gobierno de Gustavo Noboa), su segunda etapa administrada por el actual régimen, no estuvo exenta de incidentes.

La constructora guayaquileña Troexa S.A. fue la contratista inicial. Debía ejecutar el proyecto a un plazo de 2 años y un valor de $9’520.673,58.

Ya bajo el gobierno de Correa ese plazo fue extendido hasta el 31 de diciembre del 2010, es decir por 6 años más, de acuerdo con una base de datos elaborada por el BID, sobre ‘Proyectos viales en ejecución a marzo 2011’. En esta misma base de datos se registra como monto final de la obra $26’761.514,86. Un elemento que llama la atención en este proyecto es que en el listado del BID consta una extensión de vía de 65,40 kilómetros y en las publicaciones del MTOP se registran 61,91 kilómetros y 67,31 kilómetros.

El 29 de mayo de 2012 la cartera de Obras Públicas declaró la terminación unilateral y anticipada de este contrato.

A partir de ello, el proyecto entró en una nueva fase. Mediante un comunicado del 20 de agosto del 2012, el MTOP anunció el inicio de otro proceso contractual para la reconstrucción de 62 kilómetros de esta vía, especificando que en 10 de ellos se deberá colocar la segunda capa asfáltica. También se incluía la señalización vertical y horizontal y la complementación de los trabajos de drenaje.

Según consta en el contrato, firmado el 27 de agosto del 2012, el monto fue de $6’696.867, con un plazo de 4 meses, a partir de la entrega del anticipo (que debió concluir en enero del 2013). La nueva contratista fue la constructora Confacing.

Pero en un informe de auditoría interna del MTOP, elaborado en el 2013, se identificaron presuntos incumplimientos de ley. Se estableció que “en el Acta de Recepción Única de Liquidación del contrato con Troexa, S.A. consta un saldo final de $2’719.214,22, no ejecutado por esta empresa”. Mientras que el valor del contrato con Confacing (por $6’696.867) fue “un monto mayor al saldo que le faltó ejecutar a Troexa”. Y agregó que “el Director Provincial de Pastaza del período de gestión 8 de diciembre de 2011 al 31 de marzo de 2013, suscribió el contrato, sin contar con estudios actualizados que contemplen las soluciones a las fallas geológicas que se presentaron en el contrato con Troexa, a fin de que Confacing las aplique durante el proceso constructivo”. Esto contradice lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Contratación Pública, según la auditoría.

En el informe se observó además, que “el 21 de agosto de 2012, seis días antes de la firma del contrato de construcción (con Confacing), se suscribió un contrato para realizar los “Estudios de Estabilización de taludes en la Puyo Puente Pastaza de la Troncal Amazónica”, sin que el mismo se lo haya aplicado en el proceso constructivo de la carretera… obligando a que la contratista ejecute soluciones paliativas en sitios críticos que fueron identificados en el contrato anterior, por no contar con las soluciones técnicas respectivas”.

El informe determinó que “la falta de estudios actualizados…ha ocasionado que los trabajos de reconstrucción ejecutados por la contratista, no se concluyan totalmente conforme establecía el objeto del contrato y que los niveles de serviciabilidad de la vía no sean los más adecuados. Se incumplió el artículo 77 número 2 letra a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado”, (LOCGE).

Esta obra ya está concluida y se encuentra en curso en la Contraloría un examen especial de ingeniería (EEI) a los procesos precontractual, contractual y de ejecución del contrato.

A la Construcción de la Vía E-25, tramo 2 “Y” del Cambio, “Y” de Corralitos y del tramo “Y” de Corralitos – Santa Rosa, se hizo un examen especial de ingeniería, ordenado por el director de Auditoría Interna del MTOP (período analizado está entre el 1 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2012), en el que se cuestionó que el fiscalizador de la Dirección Provincial de El Oro, “dispuso… ajustes en cantidades de obra y precios de los rubros que están sobre-estimadas y subestimadas, sin contar con un estudio técnico que lo respalde, cambio que tampoco fue legalizado mediante la suscripción de un contrato complementario, inobservando las normas sobre este tema, lo que ocasionó que no se cumpla el objeto del contrato en el plazo inicial debido a que fue necesario incrementar rubros y cantidades de obra que demandan recursos adicionales, se dejó de construir otras que si estuvieron consideradas en un inicio, y adicionalmente fue necesario incrementar el plazo contractual. También se incumplió el artículo 77 numeral 2, literal a) de la LOCGE.

Además, a marzo del 2013 se evidenció que este contrato, firmado con la Empresa Pública Vial del Gobierno Provincial de El Oro (EMVIAL EP) el 4 de abril del 2011, no contaba con Licencia Ambiental. Por la falta de seguimiento en los trámites para la obtención de dicha licencia, se incumplió el artículo 395, numeral 2 de la Constitución; el artículo 77 numeral 2 literal a) de la Ley de la Contraloría; el artículo 20 La Ley de Gestión Ambiental; el numeral 6 de la Cláusula Décimo Quinta del contrato de construcción; y el artículo 83 del Plan de Manejo y Auditoría Ambiental del Ministerio del ramo.

En el reporte del SITOP se informa que el valor inicial de esta obra fue de $41.386.909,89 y su plazo terminaba el 17 de octubre del 2013. Pero el monto subió a $50.885.176,55 y el plazo también se movió al 15 de noviembre del 2014. Este último plazo tampoco se cumplió, pues en el mismo reporte se indica que “los trabajos se terminaron el 28 de febrero del 2015. El diferimiento final fue de 16 meses. Las variaciones de plazo y monto se dieron tras la firma de un contrato complementario y una orden de cambio.

Durante los trabajos de Ampliación (de 2 a 4 carriles) de la vía Pifo – Papallacta que incluye la construcción del puente Tambo, su valor subió en $25’734021,71, es decir en 108%. Su longitud es de 36,34 kilómetros, con lo cual el costo por kilómetro pasó de $654.479 a $1’362.625. El diferimiento en la entrega de la obra fue de 2 años y 6 meses respecto al plazo original.

Un tuit de la cuenta del MTOP donde se dice que la ampliación de la via cuesta 40 millones de dólares.

Los trabajos empezaron en julio de 2012 a cargo de China Road and Bridge Corporation. En el reporte del Sitop, a enero de 2016, consta como una obra en ejecución. El monto inicial del contrato, firmado el 25 abril 2012, fue de por $23.783.767,97, con un plazo que concluía en mayo del 2013. Pero el monto subió a $49’517789,68, modificando el plazo también hasta el 30 de noviembre del 2015.

La firma de dos contratos complementarios y ocho órdenes de cambio sustentaron los diferimientos y el incremento del valor original en $25,73millones.

Lo que permite la ley

El ex contralor Marcelo Merlo explica que los contratos viales, por lo general se rigen por el sistema de precios unitarios, previsto en la Ley de Contratación Pública, lo cual implica que su valor puede variar por la aplicación de dos parámetros:  por los efectos de reajustes de precios (inflación) y por el uso de contratos complementarios, órdenes de cambio y aumento de cantidades de obra. Estas últimas tres figuras permiten aumentos hasta en un 70% sobre el valor ajustado a la inflación.

Merlo detalla que para el reajuste de precios se aplica una fórmula con los valores de los rubros (ítems) involucrados en la ejecución de una obra y cada rubro tiene un peso o ponderación específicos. Funciona igual que el índice de Precios al Consumidor. Si sube el costo de la mano de obra, de los materiales, de los combustibles, etc, su peso se reajusta proporcionalmente en el valor total de la obra.

En cuanto al segundo parámetro, la ley prevé que si es necesario ampliar, modificar o complementar una obra por causas imprevistas o técnicas debidamente motivadas, el Estado puede celebrar con el mismo contratista un contrato complementario siempre que mantenga los mismos rubros (ítems) del contrato, explica el experto.

La suma total de los contratos complementarios no puede exceder del 35% del valor del contrato ajustado a la inflación.

Si durante los trabajos se incrementan los volúmenes de material movilizados, se puede aumentar el valor del contrato hasta en un 25% del último monto reajustado del contrato.

Luego vienen las órdenes de cambio mediante las cuales la entidad contratante puede disponer un alza del monto de hasta un 10% del valor reajustado. Las órdenes de cambio se aplican para incorporar rubros (o ítems) nuevos en la obra.

Ruta Collas, otra perla en el precio por kilómetro

Un dato relevante no solo por la importancia que tomó la obra para conectar el Aeropuerto Mariscal Sucre con el norte de Quito, sino también porque se la promocionó como un ejemplo de megaingeniería es el contrato correspondiente a la Ruta Collas, cuya construcción tiene uno de los costos más altos por kilómetro: $16,92 millones.

Su valor total fue de $198 millones por 11,7 kms. Este contrato no apareció en la información extraída del Sercop ni en ninguna base oficial de datos encontrada durante esta investigación.

La vía Collas-Tababela, que conduce al aeropuerto Mariscal Sucre, de Quito, desde la Panamerica Norte

La vía estuvo a cargo de Panavial y la constructora Herdoiza Crespo.

La Unión Europea determinó que el costo por kilómetro de carretera en América Latina cuesta siete veces más que en Europa.

“Cuando llegué al gobierno todo el mundo envidiaba las carreteras de Colombia, Perú y Chile. Hoy Colombia, Perú, Chile, Argentina, Brasil, México envidian las carreteras ecuatorianas pero nosotros no nos vamos a comparar con la región, nos vamos a comparar con los mejores países del mundo…”, enfatizó Correa durante la inauguración del Anillo Vial de Quevedo, mientras anunciaba que seguirá construyendo, pero no cualquier vía, sino supercarreteras y además, con o sin la participación privada.

Pero los costos por kilómetro a los que se ha llegado en la rehabilitación y construcción vial en el Ecuador no son equiparables, por ejemplo, a los promedios de Europa.

El portal de Argentina Infobae.com  publicó que una auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) comparó 24 proyectos viales realizados en España, Polonia, Grecia y Alemania entre 2000 y 2013. La conclusión fue que un kilómetro de carretera cuesta, aproximadamente, $116 mil en Alemania, $164 mil en Grecia, $215 mil en España, y $218 mil en Polonia. En el informe de la UE se explica que “los 178 mil dólares que cuesta en promedio el kilómetro de carretera en los cuatro países, bien podrían tomarse como una medida aproximativa de toda Europa.

Infobae realizó un trabajo similar al del TCE europeo y utilizó como parámetro algunas carreteras simples realizadas en los últimos años en cuatro países latinoamericanos para establecer un valor de referencia por costo del kilómetro en la región.

En México se tomó el caso de la carretera Campeche-Mérida de 149 kilómetros con un valor de $2 millones por cada kilómetro. En Perú se concluyó que $900 mil era el valor promedio por kilómetro. El millón de dólares fue el valor referencial para cada kilómetro de carretera en Bolivia y Argentina.

Mientras en Ecuador hay carreteras como la Cahuaji-Pillate-Cotaló-Empate (Ambato-Baños) cuya construcción alcanzó un valor de $1’840.114 por kilómetro, que significó un costo de $48 millones (sin IVA) para sus 26,12 kilómetros. Esta obra estuvo a cargo de Hidalgo & Hidalgo.

Hay algunas obras de rehabilitación y reconstrucción vial que cuestan casi tanto como las de construcción. Por ejemplo, la misma Hidalgo & Hidalgo ejecutó la Reconstrucción de la vía rápida Cuenca Azogues-Biblián; incluido ampliación tramo: El Descanso-Azogues-Biblián, de 43,6 kilómetros de longitud, por un total de $93’058691,58. Eso implicó un costo de $2’134.373 por cada kilómetro.

La constructora Carvallo AZ Cia Ltda hizo la Reconstrucción de la vía Arenillas – La Avanzada por $1’615.238,09, el kilómetro.

La Ampliación, Rectificación y Mejoramiento de la carretera El Rodeo – Rocafuerte, de 15,4 kilómetros, costó $1’720.901, por kilómetro. La constructora Verdú. S.A. ejecutó esta obra.